日前，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下简称《建议》）全文公开。其中对财政工作作出的总体部署，与“十四五”规划建议中“建立现代财税体制”不同，“十五五”规划建议明确“发挥积极财政政策作用，增强财政可持续性”。
与“十四五”相比，“十五五”时期财政工作重点有哪些变化？未来五年财政政策将怎样积极有为推动经济质效提升？围绕这些问题，中国财政科学研究院党委书记、院长杨志勇接受了《每日经济新闻》记者（以下简称NBD）专访。
适当加强中央事权、提高中央支出占比
NBD：《建议》明确，适当加强中央事权、提高中央财政支出比重。增加地方自主财力。在土地财政依赖持续减弱的背景下，展望“十五五”，如何优化央地关系，有哪些具体举措？
杨志勇：随着土地出让金收入的下滑，地方政府对土地财政的依赖度已经下降。地方政府提供公共服务如何筹集到更充分的财力，是规范中央和地方财政关系需要面对的问题。适当加强中央事权、提高中央财政支出比重，增加地方自主财力，是优化央地关系的重要举措。
应该看到，中央财政对地方的转移支付预算已经连续3年超过10万亿元。2025年，转移支付预算规模已经超过中央财政本级收入，这体现了中央财政的担当。可以说，中央财政在增加地方自主财力上已经很努力了。
党的二十届三中全会对央地财政关系改革已经作了明确的部署，四中全会继续对“十五五”期间的工作提出建议，这是做好央地财政关系工作的重要遵循。
“十五五”期间，随着经济社会的发展，数字化、信息化的加深，中央和地方事权和支出责任的安排要适应这些变化，从而更有效地履行政府职能，推进国家治理体系和治理能力现代化。适当加强中央事权、提高中央支出占比，是针对现实问题提出的。同时，中央本级财政支出占比不到15%，低于世界主要国家水平，也说明这么做，是符合央地财政关系规律的。
“十五五”期间，让各级政府事权、支出责任和财权、财力更加匹配，当是改革的努力方向。地方有钱能办事，有钱同时受到约束，形成更加有效的激励约束机制，实现央地财政关系的合理化和规范化，更好地促进财政在国家治理中发挥基础和重要支柱作用。
NBD：《建议》明确，加快构建同高质量发展相适应的政府债务管理长效机制。日前，财政部正式设立债务管理司。基于此，在您看来，“十五五”期间债务管理工作有哪些重点？
杨志勇：要落实好一揽子化债方案，解决好存量债务问题。地方政府存量隐性债务的置换要落实到位，同时要遏制新增隐性债务的出现，对违规举债化债的要严惩。
一方面，地方政府债务信息要透明，这是做好地方政府债务管理的基础工作。另一方面，要增强地方政府债务管理的主动性，债务规模的设定要考虑到债务的可持续性，债务融资成本的确定要与市场资金成本相对应，要尽可能降低利息成本。政府债务融资，要综合考虑政府资产，特别是负债所形成的资产等因素。债务不是洪水猛兽，债务融资让人们提前享受到未来才可能享受到基础设施和公共服务，让生产条件更加优越，让营商环境更加适宜，让人们的生活更加美好。
同时，我们也要认识到，多年形成的债务不可能集中在一年或短短数年就能偿还。要顺应债务管理规律，按照加快构建同高质量发展相适应的政府债务管理长效机制的要求，让政府债务管理更加透明，债务融资决策更加科学，债务规模和结构更加优化，让政府债务更具有可持续性，与高质量发展的要求更加适应。
此外，要促进融资平台改革转型，不能把企业债务简单地转嫁到地方政府头上。企业作为独立法人，有自己的资产，要创造条件，加快融资平台公司转型。
深化税制改革使微观主体应纳税额与纳税能力相适应
NBD：关于宏观税负的提法，过去较为常见的表述是“稳定宏观税负”，而《建议》明确保持合理的宏观税负水平。在您看来，宏观税负提法变化有哪些原因？宏观税负与微观经营主体关系紧密，要如何处理好两者的关系？
杨志勇：保持合理的宏观税负水平，就是要让宏观税负水平合理。宏观税负水平的合理与否，要与财政支出结合起来看待。2017年以来，宏观税负水平持续下降，2024年税收收入占GDP（国内生产总值）之比不足13%，而与此同时，财政支出压力较大，显然这样的宏观税负水平是不够合理的，是不利于高质量发展的。
宏观税负具体落在微观主体上，微观主体的应纳税额要与纳税能力相适应。现实中，纳税能力强的所纳税额与其能力如存在不相称的情形，就是改革应该努力改变的。随着经济社会的发展，经济结构在不断优化中，新税源持续出现，要让新的潜在税源转化为实实在在的税收收入。这需要进一步深化税制改革，加强相应的税收征管。
“十五五”期间，税制改革进一步深化，向着健全有利于高质量发展、社会公平、市场统一的税收制度这一目标前进。规范税收优惠政策，是要让税收优惠政策更加合理、更加有效。税收优惠政策的运用要考虑政策效果，如果短期政策长期化，优惠政策的效果就会打折扣，甚至产生副作用。不合理的税收优惠政策还可能妨碍市场竞争，影响市场在资源配置中决定性作用的发挥，影响市场统一。完善直接税体系，健全经营所得、资本所得、财产所得税收政策，可以更好地促进社会公平。
NBD：今年“零基预算改革”首次被写入政府工作报告，同时也纳“十五五”规划建议，在你看来，零基预算改革为何如此重要？当前改革过程中遇到了哪些难点？
杨志勇：党的二十届三中全会召开之后，深化零基预算改革试点已经在全国各地展开，中央层面已经有包括财政部在内的16个部门进行试点，试点面还在扩大。零基预算改革，将有力打破支出固化格局，促进财政资源和预算统筹，让财政资金效率得到进一步提高。
零基预算改革是调整利益的改革，改革中遇到困难是很正常的。只要按照进一步全面深化改革的要求去做，改革的困难就完全能够克服。
一方面，对于零基预算改革的认识还需要进一步统一。零基预算既是一种理念，也是一种预算编制方法。基数在预算编制中的重要性不言而喻。深化零基预算改革，是对不合理的支出基数的改变，让支出回归合理。随着实际支出数额日趋合理，预算编制并不见得一切都从零开始。因此，零基预算改革的作用需要结合不同的改革时间段进行评估。但就目前而言，深化零基预算改革在推动财政资源和预算统筹、提高财政资金效率上的作用已经显现。有的地方通过深化零基预算改革，集中了更多资金，用于科技创新，让集中力量办大事的制度优势得到进一步发挥。有的地方通过建立健全支出标准体系，节约了财政资金，大大提高了财政管理水平。
另一方面，地方在推进零基预算改革中，遇到了一些与经济增长、财政收入等挂钩的法定支出削减难题。若继续按照原先的要求进行支出，会造成财政资金浪费或效率低下，但完全改变，又会与其他法律法规冲突。因此，如何按照实事求是的精神，让预算支出安排更加科学合理，仍是难题。
零基预算改革难，但只要高度重视，并采取科学的方法，改革完全可以取得成功。有的地方主要领导高度重视零基预算改革，“挂帅”又“出征”，已经取得了很好的效果。有的地方在成本预算绩效管理上取得了很好的成绩。深化零基预算改革，是财政科学管理试点工作的一项重要内容。全国已有12个地方在开展财政科学管理试点。没有开展试点的地方，也在不同程度上进行相关的改革。不同地方的改革经验，可以相互借鉴，让深化零基预算改革更顺利进行，并达到预期效果。
NBD：综合来看，《建议》明确要发挥积极财政政策作用，增强财政可持续性。在您看来，这是出于哪些考虑因素？财政政策有哪些发空间？
杨志勇：首先需要找到“十五五”时期在中国式现代化进程中的坐标定位。“十五五”之后的五年，即到2035年我国要基本实现社会主义现代化。因此，“十五五”时期是打基础的五年，是为基本实现社会主义现代化夯实基础、全面发力的关键时期，要巩固拓展优势、破除瓶颈制约、补强短板弱项，在激烈国际竞争中赢得战略主动，推动事关中国式现代化全局的战略任务取得重大突破，为基本实现社会主义现代化奠定更加坚实的基础。
同时，我们也要认识到，“十五五”时期我国发展环境面临深刻复杂变化。大国博弈更加复杂激烈，国际经济贸易秩序遇到严峻挑战，世界经济增长动能不足，我国发展受到国际形势演变的深刻影响，战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多。
对此，需要坚定信心，我国经济长期向好的支撑条件和基本趋势没有变，同时要对存在的发展不平衡不充分问题有清醒的认识，要有科学的政策选择。
展望“十五五”，发挥积极财政政策作用，要更精准地促进有效需求的扩大，促进全国统一大市场建设，有力有效地消除国内大循环存在的卡点堵点；要更有力地支持高水平科技自立自强，促进新质生产力加快发展，推动科技创新和产业创新的深度融合，加快新旧动能转换；要大力支持农业农村现代化，推动乡村振兴取得更大进展；要大力促进高质量就业，增加居民可支配收入，更好地保障和改善民生；要适应人口结构变化，采取更有针对性的财政政策措施；要在重点领域风险防范化解上采取积极有效的措施，为更加积极的财政政策的实施创造更好环境。
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